Urbanization and the balance of rights – 城市化的权利不平衡

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一般的观察,改革开放以来,普通人的经济自由是增加了的。不过,中国改革走的是一条渐进之路。走在这条路上,人们的自由逐步扩大,保障自由的抽象权利也逐步发展。只不过,自由与保障自由的权利发展,都带有不平衡的特点。
讲过的,1979年以后中国城镇化指数重新掉头向上,记录了城乡居民、特别是农村居民多种经济自由有了显著的扩大。但是,渐进改革的不平衡,也带来多维度经济自由之间的权利不平衡。这对我国城市化的进展,产生深刻的影响。
以“土地城市化”为例说明一下吧。何谓“土地城市化”?字面含义不复杂,无非就是原本用于农村、农业、农民的土地,现在转入了城市,成为城市建设用地。如果总人口中的城市人口比例代表着“人口城市化”,那么总土地面积中用于城市建设土地的比例,就代表“土地城市化”了。
常识说,人口城市化率的提升,多少总要扩大城市范围、增加城市用地。像北京这样的大都市,现在的实际人口规模当在2000万上下。如此数目巨大的人群集聚到一起,当然要比500万人口规模的城市,或者100万人口的城市,占用更多的土地。这点没什么问题,古今中外大同小异,不需要大惊小怪。
问题是人们发现,近年我国“土地城市化”的速度,远远超过了“人口城市化”的增长速度。以我阅读所知,最早指出这一重要特色的,是现在美国三一学院教经济的文贯中教授。贯中兄复旦毕业,在中国社科院工作过,很早出洋留学,也是芝加哥大学鼎鼎大名的盖尔·约翰逊教授的学生。老朋友了,1988年我们一起到湄潭调查土地问题,才一转眼,二十多年就过去了。
那是2009年7月,我们研究成都经验的小组在朗润园研讨,文贯中教授是应邀嘉宾之一。会后不久,他发来一篇文章的草稿,对会上争议的题材作了处理。记得他的主要论点,是当下我们的城市化出现了某种偏差,最关键的论据,就是城市建成区面积的扩张速度,居然比人口城市化还要快!那时贯中正研究上海的城市化历史,直言以占地为先的浦东模式,有偏离正道之虑。他本人高举老上海即浦西之经验——地方小小的,人口密密的,到处散发浓浓的城市生活的味道。不论同意与否,“土地城市化快于人口城市化”的说法自此流行。这里为贯中打个广告,说不准确的地方,请贯中和读者纠正。
自己从小生活在浦西,不乏理解上引论点的经验基础。不过从拜读贯中文章的第一时间,我的想法就跑到了另一个方向:土地城市化快于人口城市化,岂不意味着城市人口密度的下降?如是,那还有什么城市化,不如叫“反城市化”算了。
是的,“城市化”风起云涌,甚至让人们不在意究竟何谓“城市”!本专栏开篇不久,就明确用“密度”定义城市(见“城乡中国”之二)。按笔者之见,正是空间密度的提升,才反映了人口的集聚;也因为人口集聚,才汇集了需求而容纳得下更高水准的分工,从而推进生产率提升、推高收入,并对人口更高程度的聚集,产生难以抗拒的引力。这样看,以密度定义的城市,才是城市化之核。没有因密度而激发分工、收入、生产率提升的城市,“城市化”何以发生?
现在发生了什么?城市土地面积的扩展快于城市人口的增加,等于城市密度不升反降!读者不要以为这是术语变换的游戏,其实里面包藏着一个大问题:如果城市化把自己的“核”都化掉了,或者化薄了,那它还可能保持持久的冲动吗?还能够担负现在人们普遍寄予厚望的那副千钧重担——靠城市化就可以稳保中国经济持续的高速增长吗?
理解上的困难也不小。土地固然为财富之母,可它没有腿脚,不会自己跑进城市来。“土地城市化”不是自然现象,无疑是人的行为之果。于是我们要问:究竟是哪一种诱因,刺激人们常年累月地喧宾夺主,非要把为城市圈地,摆到比“人口城市化”更为优先的位置之上?
本文的答案,就是题目标明的“权利不平衡”。要说明一下,资源在城乡之间流动、重组,涉及的权利制度安排有多个层面。不过仅就本题而言,我们也可化繁为简,集中分析两项权利之间的不平衡。这一项是,农民进城居住的权利偏轻;另外一项是,农地转为城市之用的权利又偏重。比较之下,一项权利畸轻,另一项权利畸重,不平衡就发生了。
先看宪法。54宪法列入的“公民自由迁徙权”,实际上在当时就没有好好贯彻落实。“文革”中的75修宪,干脆让该项权利“出宪”,直到今天也没有恢复。这些我们都是知道的。比照之下,“城市的土地属于国家所有”,还有“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,则都是宪法准则,有明确的表达,也受到宪法的保护。所以在宪法层面,公民的自由居住权与国家的征地权之间孰轻孰重,一看便明。
从“消极自由”的角度考量。农民有没有拒绝流动、拒绝迁徙、拒绝进城居住的自由呢?总的来说还是有的。只不过“强制农民进城”的报道多了,不免让很多人心里打了折扣。对比土地进城,“城市土地全盘国有”,谁家的土地进城全然取决于城市规划和行政审批,被划入者无权拒绝。征地不是自由交易,被征一方就是一百个不愿意,也不能拒绝。征地补偿法定,没有留下双方讲价钱的合法空间,更不可以“买卖不成仁义在”,下次再说吧。这样看,农民拒绝进城,要比“土地拒绝进城”,拥有更大的“消极自由”。
再看实际生活。自上世纪80年代早期始,农民大规模进城镇务工、经商、落户,就成为潮流。1984年中央红头文件予以“允许”的确认,我们已经引用。90年代以降,大体与中国加入世贸相辅相成,我国东部沿海地区成了世界工厂,数千万农民工远距离跨省流动,蔚然成风。最具标志性的事件,就是每年“春运”居然有几十亿人次在城乡之间大搬迁。这说明,实际生活比法律文本的变化更快,也因此大规模改变了中国的城乡关系。不过更仔细地观察,也表明流动、打工是一回事,安家落户是另一回事。后者涉及户籍、子女教育、社保医保可否携带等问题,远比流动打工更为麻烦。沿着城市的等级系列观察,外来人落户小城镇容易,落户大城市就偏难。这也与土地进城构成了鲜明的对照:城市的级别越高,圈地能力越强,扩展的版图越大。
从哪一个层面看,农民进城的权利与土地进城的权利都在成长。突出的问题是,此两项事关城市化大局的关键权利,“发育进度”很不平衡。结论是,土地进城易、农民进城难。由此,才发生了“土地城市化快于人口城市化”的现象。而我们的分析,也将由此入彼、由表入里,要追溯到制度安排的非平衡层面,来增加对中国城市化特色的理解。

 

Source: 21ccom.net, 11 September 2012

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