Involving people and local governments in the reform process – 让民众、地方政府参与到改革过程中

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顶层设计的主要任务,其实就是为如此繁多的社会主体参与改革,创造制度条件。这种上下互动的多中心的改革机制,是克服利益集团阻挠,走出改革困境,推动深层次制度变革的唯一出路
自两会以来,人人争说改革。那么,推进体制的良性变革的机制,究竟何在?国务院近日批转的国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》,在指导思想和总体要求中,提出了一个比较明智、也比较可行的设想:“处理好加强顶层设计与尊重群众首创精神的关系,充分发挥中央和地方两个积极性,抓住时机尽快在一些重点领域和关键环节取得突破。”
抓住时机的一语,尤其契合于当下。
这几年来,由于改革基本陷于停滞状态,社会气氛比较沉闷,尤其是精英的心态,比较疲怠。开年以来,这种局面有所改变,从精英到大众,对改革的期望可能是近年来所罕见的。此强烈的期望和舆论,就是改革的一种重要推动力量。对于这种期望,诸多特殊利益集团也不能不有所忌惮。另一方面,当下经济形势还是比较稳定的。因此,现在是启动深层次改革的大好时机。如果错过这样的时机,社会可能出现强烈的失望情绪,这种失望情绪对于社会稳定,是大大不利的。
制定体制改革规划,就是顶层设计。而顶层设计的前提,就是高层级的决策者需要进行调研,了解哪些改革是最为迫切、又最为重要的,而且还应该是具有较高的可操作性,社会究竟希望什么样的改革,可以从哪个角度切入,作为大规模的深层次体制改革的突破口。
要解决这个问题,决策者就必须面向民众,面向社会,面向市场。实际上,解决这个问题的办法是比较简单的,那就是看民众、企业家在哪些制度的哪些部位,出现了大量的违法性制度创新活动,也即突破既有的法律、政策,创造出了新的制度,比如小产权房制度,比如选民联名推举人大代表候选人,比如村民以较为公平的程序选举管理者,甚至包括“超生”现象,等等。
凡此种种,就是发改委文件所说的“群众首创精神”。既然现有体制需要改革,而且是需要较为广泛的、深层次的改革,那也就意味着,现有体制存在不合理之处,对民众不公平,而有利于政府或者某些利益集团。民众自发地越过这些制度,创造出一些对自己有利的制度,其实就是民众自发的改革。这就是群众首创精神的最主要表现。尊重群众首创精神,就要尊重民众的这种违法性创新,将其予以合法化。
这其实是改革的捷径。而采取这样的改革推进模式,普通民众也就构成了改革的积极推动力量。从政治上说,这是比较明智的。实际上,过去这些年来,舆论对这些创新有很多讨论。现在进行顶层设计,只不过将其组织成为一个系统,逐一推动其合法化。
而民众的违法性创新之所以能够站得住脚,通常是因为乡镇基层政府或者县市地方政府、乃至省级政府支持。实际上,回顾过去大半个世纪,尤其是上个世纪80年代的制度变革,可以发现一个非常引人注目的现象:总有基层、地方政府在各个领域进行制度创新。这就是中国作为一个大国的好处。大国意味着复杂性、多样性。比如,东西部之间、南北方之间,乃至同一个省内不同市县之间,经济水平、民情风俗、社会结构,会大不相同。那些负责任的地方官员,会面对这种差异,思考契合本地的制度,这样的制度可能扩展既有制度,也可能突破现有制度。
不管怎样,凡此种种制度,也就构成了地方层面的制度创新,其中有些可能具有充分的普适性。所谓顶层设计,就是要把这些年来地方进行的制度创新予以搜集、整理、总结、概括,择取其中普遍性较高、可操作性较高的尝试,形成一个改革方案。由于它们已经在地方实施过,所以,完全可以推测,这样的体制改革方案的可行性是比较高的,一定比专家们闭门造车设计出来的方案更理性。这就是有效地同时发挥中央和地方积极性的具体机制。
总之,目前,各界对改革有很高期望,决策层应当对此做出积极回应,积极推动制度变革。而所有人都知道,当下的社会、经济、政治结构,要比80年代更为复杂,推动改革的难度更大。在这样的情势下,要想推动改革,就不能关门进行什么顶层设计,而应当让普通民众、让基层政府、地方政府成为改革的主体。具有改革意愿的高层的主要任务,或者说顶层设计的主要任务,其实就是为如此繁多的社会主体参与改革,创造制度条件。这种上下互动的多中心的改革机制,是克服利益集团阻挠,走出改革困境,推动深层次制度变革的唯一出路。

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Source : China Newsweek

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